《中共莆田市委 莆田市人民政府关于进一步贯彻落实国土资源节约集约利用的实施意见》起草说明

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为深入贯彻落实《中共福建省委 福建省人民政府关于进一步推进国土地资源节约集约利用的意见》（闽委发〔2014〕24号）（以下简称《省意见》）精神，我局草拟《中共莆田市委 莆田市人民政府关于进一步贯彻落实国土资源节约集约利用的实施意见》（以下简称《意见》），现将有关情况说明如下：

一、起草《意见》的背景

近年来，随着工业化、城市化的推进，我市建设用地需求量日益增加，特别是城市基础设施、工业园区、生活居住等各类建设用地需求量不断增加。而受限于建设用地总体规模控制和土地资源现状，我市的新增建设用地供应量却十分有限，一是国家对土地的调控越来越严，近几年下达我市的新增建设用地指标远不到实际需求量；二是我市通过征收集体土地用于建设用地的空间逐步缩小，土地征收难度、成本不断增加。同时，我市土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地利用效率普遍不高，一是部分企业圈地闲置现象依然存在，处置措施难以执行到位；二是部分工业用地管理粗放，土地投入产出效率较低。日益突出的土地供需矛盾，既制约我市经济社会持续健康发展，又影响城市形象和建设进程。面对土地供需矛盾突出、建设用地结构不合理、用地效率不高的现实，各级人民政府深刻认识到，解决用地压力的根本出路在于土地资源的节约集约利用。只有抓住“海西建设”和“海上丝绸之路”建设这一历史机遇，大力推进节约集约用地，落实最严格的土地管理制度，我市才能进一步推动创新、驱动发展、经济转型升级，促进经济社会“又好又快、跨越发展”。

11月份我局组织市局机关相关科室对我市土地节约集约利用的相关政策展开讨论，在贯彻落实《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）、《中共福建省委福建省人民政府关于进一步推进国土地资源节约集约利用的意见》（闽委发〔2014〕24号）等相关指导意见的基础上，形成了《莆田市人民政府关于进一步贯彻落实国土资源节约集约利用的意见（初稿）》,并下发给各县(区、管委会)国土资源局（分局）及市国土资源局相关科室、事业单位，进行认真研究讨论。11月27日，我局组织召开专题讨论会，就《意见（初稿）》进行逐条讨论修改，形成征求意见稿。12月5日，市政府办公室转送各县（区）政府（管委会）及市发改委、规划局、建设局、储备中心等相关部门征求修改意见。12月10日，我局根据各县（区）政府（管委会）、市直有关部门反馈意见以及我局内部的讨论修改意见，再次进行认真研究，反复修改,形成《意见（送审稿）》报送市政府。2015年2月28日翁市长召开市政府常务会议，对《意见（送审稿）》进行再讨论，形成修改后的《意见（送审稿）》报送市委常委会研究讨论。2015年3月17日市委常委会议研究讨论，要求将《市政府关于工业用地差别化管理的实施意见（试行）》中相关内容修改后合并到本《意见（送审稿）》中。我局结合以上多次征求意见和集体讨论研究意见，认真研究反复修改，形成现在的以市委市政府联合下发的《意见》。

二、《意见》主要内容及说明

（一）严格规划管控，优化用地布局

内容主要有：严格执行土地利用总体规划和年度用地计划；优化城乡用地布局；实行城市生态用地差别化管理。

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。按照规划用地，就是最大的节约集约用地，因此，按照规划要求， 提出我市建设用地总量控制指标，实施严格规划管控。对未列入规划文本的交通、水利、民生、环保的省级行动计划项目，允许在依法修改乡镇规划确定的重点项目清单或选址未定可能占用基本农田清单后，使用增划基本农田指标。

各相关部门可按照批准的《莆田市城乡一体化总体规划（2013-2020）》（莆政综〔2014〕90号）文件，及时修编产业布局规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态建设规划等专业规划，报原审批机关审批，推动相关规划在全域空间安排上的有机统一，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

（二）加强耕地保护，推进土地整治

内容主要有：切实保护耕地；创新耕地占补平衡机制；强化补充耕地项目验收管理；加大旧村复垦力度。

2004年下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。要建立耕地保护责任的考核体系，严格土地管理责任追究制。

《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）、《国土资源部、农业部关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号）、福建省国土资源厅 福建省农业厅关于印发《福建省基本农田划定工作方案》的通知（闽国土资综〔2011〕59号）等文件规定，将土地利用总体规划确定的基本农田逐图斑落实到基本农田地块，基本农田划定工作采用分级负责、分级审核、分级验收制度，县（市、区）国土资源、农业部门对本级上报的基本农田划定成果的真实性、合法性、合规性负责。

国土资源部于2011年9月印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》中明确了高标准基本农田建设的目标、任务、原则、建设内容与技术要求、建设程序等，到2015年我国将建成 4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田。《福建省“十二五”规划〈纲要〉（2011-2015年）》中提到的主要目标和任务分工安排要求，加强农村土地整理复垦，高标准建设旱涝保收农田，提高土地产出率。

《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

（三）严格项目供地，挖掘土地存量

内容主要有：树立差别化用地导向；提高工业项目用地准入门槛；试行差别化供地政策；建设多层标准厂房；鼓励工业项目增资扩产或使用存量建设用地；鼓励地下空间开发。

在树立差别化用地导向方面，提出重点保障用地的项目范围，禁止对高污染、高能耗、高排放、低水平、低效益、落后产能项目和不符合产业转型升级及规划布局的项目供地，鼓励具备条件的农村集体经济组织成立资产经营管理公司，利用已取得集体土地使用证的存量建设用地，保持集体土地性质，在符合相关规划的前提下，可参照“三旧改造”政策建设不可分割销售的标准厂房用于出租或自行经营。

在提高工业项目用地准入门槛方面，提出对小微企业不再单独供地。并根据我市实际情况，明确规定除安全、消防等有特殊规定或行业生产有特殊工艺流程要求的项目外，一般项目应建造3层（含3层，不含地下层）以上的多层厂房。

对投资总额达不到1000万元、用地规模10亩以下的工业项目，原则上不再单独供地，鼓励其通过租赁标准厂房等方式获得生产经营场所。对项目用地面积在100亩以下的工业项目一般不得分期建设。对用地面积大于100亩小于300亩的工业项目，可根据项目情况采取竞单位面积地价的方式确定竞得人，一次性出让及签订国有建设用地使用权出让合同，并按照合同约定分期交地，交地前须交清当期土地出让价款。主要政策依据是闽委发[2014]24号中“调控用地结构和时序，对用地面积大于300亩的重大产业项目，应一次性规划预留，按照分期建设需要，分期批地、供地，防止圈地”。拟稿条款在省委省政府条款的基础上有所创新，闽委发[2014]24号是一次性预留，分期批地、供地。而本次拟文内容在征求县区意见及会议多次讨论的基础上提出一次性批地，在确定单位面积地价的基础上，根据产业需要分期供地交地，对应交纳土地出让金。

根据省委省政府闽委发[2014]24号文件中在法定最高出让年期内缩短出让年期等方式实行弹性出让的精神，提出根据工业产业类别分别确定20年、30年、50年不等的国有建设用地使用权出让年限，探索实施弹性出让年限制度。具体实施办法可由各县（区）人民政府、管委会可根据辖区产业发展定位自行确定。

在支持各工业园区、经济开发区根据产业发展需要集中建设多层标准厂房方面，创新提出试行多层标准厂房“带设计方案”出让，即各开发区（工业园区）和工业集中区根据企业和配套设施现状，设定多层工业标准厂房最低建筑面积、配套办公设施比例等规划设计指标，作为工业用地出让约束条款，以工矿仓储用地-工业用地（标准厂房）土地用途下达规划设计条件。对购买多层标准厂房的企业，可以分割转让对应的房产、国有建设用地使用权。

对工业企业在原址增资扩建所需扩大用地，允许实行协议出让，通过“集体研究、专业评估、结果公示”的原则办理供地手续，出让价格应不低于国土资源部和我省规定的工业用地出让最低价标准，并委托有资质的评估机构评估后确定。鼓励企业盘活存量建设用地，实现“零增地”发展，工业企业利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其它新兴产业的，在符合城市规划的前提下，经批准可参照《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》（闽政〔2010〕27号）中“三旧”改造扶持政策，支持给予办理相关土地变更手续；对纳入三旧改造范围已建成的工业仓储项目，在确保工程质量及消防安全等前提下，且符合《莆田市人民政府关于进一步规范土地供应管理的通知》（莆政综〔2014〕78号）文件中“三旧改造”的准入条件及所列改造用途范围的，可向区级人民政府申请三旧改造，经区级人民政府研究审查，并报市人民政府同意后，按规定办理规划审批和土地用途变更等相关手续；对使用原属划拨国有建设用地的，若改变土地用途后符合规划要求但不符合《划拨用地目录》，可补办出让手续，经评估后按规定补交土地出让金。

在地下空间开发方面明确建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年限参照在地表设立建设用地使用权的相关规定执行。地下空间建设用地与地上土地使用权一并出让的，地下空间建筑面积可不计算容积率。根据《福建省国土资源厅关于贯彻省政府促进工业项目节约集约用地八条措施的通知》（闽国土资综〔2013〕255号），明确现有企业利用地下空间建设职工食堂、仓库、停车场等辅助设施的，一律不征收土地出让价款。同时，为了合理开发利用地下空间，根据《福建省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》（闽政文〔2014〕54 号）文件要求地下空间不得建设住宅、敬老院、托幼园所、学校、医院病房等项目。

（四）发挥市场机制，盘活闲置土地

主要内容有：扩大国有建设用地有偿使用范围；加强开发区土地节约集约利用评价；盘活批而未用土地；有效处置闲置土地；完善建设用地批后监管制度。

符合《划拨用地目录》的项目，鼓励项目业主以有偿使用方式取得土地。鼓励划拨土地盘活使用，原划拨土地符合规划并依法批准，可办理出让、转让等有偿使用手续。

加强开发区土地节约集约利用评价。只有连续三年完成土地集约利用评价工作的开发区，方可申请扩区、升级和调区。基准地价原则上每两年修订更新一次。

对盘活批而未供部分，涉及征地批复后地方政府在土地尚未供地之前的处于批而未征、征而未供两种“闲置”状态，属于政府原因导致土地未能开发利用起来，造成供地率下降。根据《福建省国土资源厅关于继续开展批而未用土地清理处置工作的通知》（闽国土资综[2014]170号）的规定，此类原因造成未开发的，可采取用地指标置换、“二次招商”、供地率考核倒逼等方式，推进开发。

对供而未用的闲置土地，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）规定的措施予以处置。对政府原因导致闲置的，按照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，采取签订补充协议、延长开发期限、协议收回、置换土地等方式处置；对企业原因导致闲置的，按照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，采取收取土地闲置费、收回建设用地使用权的方式处置，在处置完毕前，不予受理新的用地申请，不予办理土地转让、出租、抵押和变更登记，不予批准改变土地用途。

建立批后监管制度是盘活存量土地利用的源头，能够及时发现已供土地的开发利用动态。根据《国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》（国土资厅发[2013]30号）、《福建省国土资源厅关于贯彻省政府促进工业项目节约集约用地八条措施的通知》（闽国土资综[2013]255号号）的规定，在土地出让合同中可以采取履约保证金制度，在供地后可以采取出让价款缴纳提醒、开竣工预警、定期巡查、竣工验收等制度，多措并举推进土地利用开发。

（五）规范矿山管理，提升生态建设

主要内容：加强矿产资源开发利用管理；提高矿产资源综合利用水平；加强矿山生态环境恢复治理。

本起草内容主要依据《中华人民共和国矿产资源法》、《关于转发国土资源部开展第三轮矿产资源规划编制工作的通知》（闽国土资综[2014]141号）、《关于加强矿业权管理工作的通知》（闽国土资综[2009]248号）、《关于修订部分矿山最小开采规模标准的通知》（闽国土资综[2006]135号）、财政部国土资源部环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号）、《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》（闽国土资综〔2012〕127号）、《关于建立采矿权招标拍卖挂牌出让工作联席会议制度的意见》（市国土资源局、环保局、安监局、林业局、水土办、工商局）和《福建省绿色矿山实施方案》等，为切实加强我市矿山生态环境恢复治理，保护矿山生态和地质环境，严把采矿权审批关以及批后的监督管理，防止因矿山开采造成生态地质环境破坏。

三、起草《意见》的主要依据

1．《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）；

2.《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）；

3．《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

4.《国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》（国土资发〔2013〕30号）；

5.《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发[2009]167号）

6.《国土资源部、农业部关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号）

7.《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号）；

8.《中共福建省委 福建省人民政府关于进一步推进国土地资源节约集约利用的意见》（闽委发〔2014〕24号）

9.《福建省国土资源厅关于进一步加强耕地占补平衡工作的通知》（闽国土资综〔2014〕370号）

10.福建省国土资源厅、福建省农业厅关于印发《福建省基本农田划定工作方案》的通知（闽国土资综〔2011〕59号）

11.《福建省国土资源厅关于贯彻省政府促进工业项目节约集约用地八条措施的通知》（闽国土资综〔2013〕255号）；

12.《福建省国土资源厅关于继续开展批而未用土地清理处置工作的通知》（闽国土资综[2014]170号）;

13.《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》（闽国土资综〔2012〕127号）;

14.《中共莆田市委、莆田市人民政府关于进一步加快莆田科学发展跨越发展的行动计划》；

15.《莆田市深入实施生态市战略加快生态文明先行示范区建设的工作方案》;

四、《意见》征求意见情况

《意见》征求了各县（区）政府（管委会）和市直相关部门意见，共收到征求意见16份，其中12份没有修改意见，对于未按时反馈的单位视为没有修改意见。根据相关单位提出的意见，我局对征求意见稿进行了全面的修改，一些意见在送审稿中已采纳，对所有相关单位提出的意见说明如下：

1.市农业局提出：“土地开发项目的验收意见，应以县（区）政府、管委会国土资源、农业、财政等相关部门名义联合印发。”该建议不予采纳,做法是按照省里要求办理。

    2.市经贸委提出：一是行业不同投资强度不同，建议根据投资强度用地规模10亩以下的工业项目原则上不再单独供地。我讨论后认单位面积的投资强度与项目类型有关，与项目用地规模没有必然的联系。讨论后不予以采纳。《意见》是根据用地规模提出10亩以下的不再单独供地，而即使10以下项目使用标准化厂房等也应符合行业投资强度要求，故不予以采纳。二是100亩以下的项目若受征迁影响，有的项目可以分期供地，建议区别对待。讨论后不予以采纳。《意见》提出100亩以下的工业项目一般不得分期建设，不得以项目征迁原因而将项目分成几个阶段进行分期供地。

3.涵江区政府提出：对纳入三旧改造范围的工业仓储项目，在符合安全、消防等前提下，若已建成的建筑物规划用途符合莆政综〔2014〕78号文件中“三旧改造”后说列用途范围的，可向县区级政府申请按该文件三旧改造政策，报经市政府同意后办理规划许可和土地用途变更，补交土地出让金。讨论后认为该建议合理，予以修改。

4.秀屿区政府提出：一是用地规模方面提出对投资额达不到1000万元的项目原则上不再单独供地，删除原稿中“10亩以下的工业项目不再单独供地”的内容。不予以采纳。二是提高工业项目用地准入门槛方面除经行业主管部门认定的安全、消防等有……一般项目应建造4层（含4层，不含地下层）以上的厂房。讨论后吸收“除经行业主管部门认定”的安全、消防等，后面的由原来的3层（含3层，不含地下层）改为4层（含4层，不含地下层）暂不吸收，建议市政府讨论后确定。经2015年2月28日市政府常务会议讨论，保持不变。三是建议工业项目用地范围内适当建造员工生活配套设施。把原来不得建造宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施删除。讨论后不予以吸收。工业项目在审批时已按省《工业项目建设用地控制指标》控制要求以不高于7%的比例建造配套设施项目用地，而配套设施项目用地不得建造宾馆、招待所和培训中心等是硬性规定，不能省略。

市政府常务会议上，各位常务提出了修改意见，要求将本《意见》中与《莆田市委市政府关于工业用地差别化管理的实施意见(试行)》相同的政策进行内容上的缩减，我局就该修改意见进行了全面的修改。

市委常委会议上，各位常委提出了修改意见，要求将《莆田市委市政府关于工业用地差别化管理的实施意见(试行)》中相关内容修改合并到本《意见（送审稿）》中，我局就该修改意见进行了全面的修改。